【作者】刘文远，中国人民大学历史学院。
【摘要】“盐斤加价”是指在盐价确定后，为实现“恤商”或“裕课”等目标而提高盐斤售价。嘉庆朝以前，加价主要用于弥补盐商亏损；嘉庆年间，为筹措治河经费，盐斤加价从“归商”转向“归公”。这一转变是清廷在坚持“永不加赋”国策背景下应对财政困境的重要举措，其本质属于广义的“借资民力”，并以“受益原则”强化其正当性。加价归公缓解了短期财政压力，但由于缺乏制度约束，其在晚清逐渐失控，成为最重要的附加税之一，凸显了传统财政体制在应对危机时的权宜性与局限性。
【关键词】清朝；财政；盐税；盐斤加价
盐斤加价“归公”之议的提出 “加价”是与“定价”相对而言的。在清代，不同盐区官定盐价存在很大差异。盐价一旦确定，盐商便不能随意加价售卖。乾隆中后期，物价普遍上涨，加上“银贵钱贱”，盐商的成本大幅增加，导致亏损严重，盐课积欠问题愈发突出。为了弥补盐商损失，朝廷允许某些地区的食盐加价售卖，加价所得归盐商所有。这种做法被称为“加价归商”，也称为“补贴加价”。盐斤加价“归公”，则是指所加盐价并非为“调剂商力”，而是为增加官府财政能力，解决重要公共事务的经费需求。
本质上讲，“加价归公”相当于在既有盐课基础上直接增加盐税，清廷对此决策还是比较慎重，因此从“归商”转变到“归公”经历了一番曲折。其中一个关键环节，是加价目的既非“恤商”，也非直接“归公”，而是用于弥补积欠盐课帑利等项。嘉庆五年（1800年）正月，长芦盐政观豫提出了类似建议。但此次加价提议最终未能获准。三年后，直隶总督颜检正式提出“加价归公”的建议。
嘉庆八年六月，直隶总督颜检密奏，直隶河道淤积严重，堤坝坍塌，导致民间频遭水旱之苦。他奏请参照观豫的建议，每斤盐加价3文，每年得银中的一半解存藩库以备大工，另一半归入运库抵补商欠。这一提议与三年前嘉庆帝所颁上谕相冲突。嘉庆帝的态度较为暧昧。按三年前的说法，他将类似加价视为“言利”，必定坚决反对。但此次他对因公加价，是倾向于支持的。
受嘉庆帝“鼓励”，颜检提出了更进一步的加价请求。八月初七日，他与长芦盐政赛尚阿联名上奏，称以往加价多为弥补商人亏损，“专裕商力”，民间尚且没有反对之声。此次加价民间更不会有异议。此次嘉庆帝表现得较为谨慎，八月初十日，颁布谕旨，再次强调加价一半归解商欠“仍属无益”，并以乾隆年间屡次增价而长芦积欠仍达1040万两为例，指出水利建设虽事关重大，但是否必须加增盐价才能办理，仍需慎重考虑，乃谕令大学士九卿“悉心妥议具奏”。九月初，议奏才有了最终结果。嘉庆帝在上谕中批评颜检、赛尚阿“轻听商人之言”，下令传旨申饬。然而，对于水利经费的出处，同样没有确定，而是命颜检踏勘工程，统计银数后再奏报。不久，颜检等人奏报，现在钱价与乾隆五十三年（1788年）相差无几，而成本贵至数倍。皇帝明确指出“盈余”应“归公”，这就为后来“加价归公”的正式实施埋下了伏笔。
直隶水利经费的筹集仍未有明确方案，工程也因此无法启动。到嘉庆十一年，署理直隶总督裘行简拟修筑千里长堤，需用银40万两。他奏请先从运库盐课项下拨银，解交藩库，再参考乾隆朝加价成案，每斤盐加价1文，为期一年，与此前颜检两次奏请加价归公一样，他也将“加价”表述为“为民兴利之举”，以“受益原则”强化其正当性。不同之处在于，此次加价是全数归公。
嘉庆帝仍未允准，称盐斤加价原为恤商起见，当钱价过贱时暂时准行。对于清朝财政而言，动帑40万两尚无大碍，但当南河兴举大工，面对动辄几百万甚至上千万两的巨额经费支出时，嘉庆帝就很难再保持高调了。
从“加价归商”到“加价归公”的转变 与直隶水利相比，南河不仅关乎漕运、盐运，还涉及数省河防，需费更为浩大。朝廷不得不重开捐例，但实际仅收到22万余两，其余部分均由正项支付。更为严峻的是，南河的工程例价长期未变，官吏在奏销时往往虚报丈尺和土方，随意浮冒，致使河工成为财政的一大“漏卮”。在购料紧急时，不得不给予“帮价”，但帮价不能从正项开支，只能由河工和地方官员分别“摊赔”或“摊捐”。鉴于河工积弊，南河总督戴均元等人积极推动改革。从嘉庆十一年开始，南河河工料物改为“实用实销”，价格成倍增长。随着南河险工不断出现，费用愈发浩繁，清廷捉襟见肘的财政面临更加沉重的压力。嘉庆君臣不得不考虑在经制税收之外开辟新的财源。正是在筹集经费过程中，发生了盐商捐输—盐斤加息—盐斤加价归公的转变。
嘉庆十一年，南河先后发生了多处漫口，堵筑大工物料价值均按“实用实销”原则核算。按照惯例，一旦有重大工程兴作，首先动员盐商报效，此次也不例外。然而，盐商的捐输是以借垫库款、分期还款的方式进行的，短期内官库存款并未真正增加，还隐含着盐商从中贪墨、拖欠甚至转化为积欠的可能。盐商往往会借此私抬盐价，或者以“商力疲乏”为由，呈请加斤、加息甚至加价。两淮盐商获准加余息始于乾隆六年。当时在议定盐价时，为保证商人的利润，特在核定成本之外，每引酌给余息。表面上是加“余息”，但最终还是要摊入盐价之中，实际上就是“加价”。不过，强调所加为“余息”，即盐商资本所应得的“利息”，以此强化“归商”的理由。嘉庆帝谕令湖广、江西各督抚调查现行盐价与盐商办运成本，是否准予加息，据实复奏。在这次增加余息的讨论中，理由均为物价高昂，商力疲乏，丝毫没有提及两淮盐商公捐300万两。但从两件事发生的先后顺序以及呈请者均为鲍有恒等盐商来看，不难发现，增加余息实际上是将捐输给盐商带来的负担转嫁给食盐消费者。由于有捐输不能计入成本的禁令，不便在行文中直接体现而已。但这层“窗户纸”最终还是会被戳破的。
嘉庆十三年年初，两江总督铁保提出了一个“通筹全局”“预固本根”的治河计划，通过对南河进行系统治理，避免“将就目前”的被动局面，预计需花费五六百万两。对于如何筹集经费，铁保认为，工程为保卫田庐之用，而夫工料价又散给民间，应该仿照山东曹工帮价的做法，在江苏、安徽两省田亩分年限摊征还款。由于两江连年灾歉，钱粮积欠严重，加之地方反应强烈，通省地粮摊征的建议未能施行。随后，铁保与两淮盐政额勒布以及钦差长麟等人商议，决定仍采用盐商捐输的办法。
南河经费的筹集方案经历了从直接动帑—民间摊征—盐商捐输—盐斤加息的转变。直接动帑因“国家经费有常”难以为继，民间摊征因江南积欠严重、民间反弹强烈而被搁置。但盐商捐输自康熙年间以来一直是朝廷解决重大工程经费的重要途径，此次南河兴举大工也采用了这一方式。清廷为强调“捐输”的自愿性质，避免盐商将负担转嫁给民间，曾禁止将捐输计入成本。但在盐价受限的条件下，盐商多采用拖欠方式，隐蔽地转移捐输带来的压力，迫使官府为保证盐课缴纳而调整盐价。以往加价归商时，朝廷尽量避免谈及捐输因素，但此次捐输因南河大工而起，铁保终于揭开这层关系。然而，这种办法，使盐商不仅未付出，反而赚取了更多利润。因此，嘉庆帝曾追问800万两余息还应捐输多少，御史史祐则直接提出，与其增加余息以归商，不如直接加价以归公。
可是南河预计的各项工程尚未实施，又新增许多“新生工段”，仅这部分新工就已耗费200余万两。当南河总督徐端等奏报工程进展时，嘉庆帝非常恼怒。嘉庆帝意识到各项要工层出不穷，不能置之不办，只是国库已空，经费支出却与日俱增，难以应对。
嘉庆帝除了强调不可加赋、不动用官库帑项外，还特地指出他对盐商捐输尤其是加息补商的做法并不满意。而从民间获取经费，除了田亩摊征事近加赋，且之前铁保已经自行撤回，不能再议，盐课、关税、捐输等也不能考虑，那就只有盐斤加价归公这一条路可走。
嘉道时期三次加价“归公”实践 清代各盐区的情况极为复杂，盐价也存在显著差异。正是因为这种复杂性，嘉庆帝在批准盐斤加价归公的同时，并未强令各地一律推行，而是充分考虑当地实际情况，采取灵活的办理方式。具体实施措施，经过朝廷与地方督抚、盐政官员之间的互动与博弈，最终得以确定。这些措施一旦确定，就会成为“成案”，并对后续政策产生深远影响。嘉庆十四年盐斤加价归公的意义，正在于此。有了这一先例，此后朝廷每当面临重大经费需求时，便可能考虑采用盐斤加价的方式加以应对。嘉庆十四年的河工加价一直延续到道光初年才陆续停免，但仅仅三年之后，第二次盐斤加价归公又开始实施。到道光末年，出现了第三次盐斤加价。虽然这些加价时断时续，但已经昭示了常态化的发展趋势。
嘉庆十四年盐斤加价归公是为了解决南河大工的经费问题，因此又称为“河工加价”。具体加价方案由相关督抚及盐政复奏，朝廷再根据情况确定批准与否。一种情况是完全照准，如山西、两淮、浙江三地。另一种情况是地方奏请加价却没有获准，如福建等地。还有的地方，因民情困苦等原因，申请免于加价。直隶、山东、广东的情况更为复杂。直隶和山东经历了一番波折，才最后确定加价。两广的情况与其他地区都有不同。
按照“河工加价”归公的本义，应全为河工筹费，河工结束之后即当停止。但此次加价持续时间却比较长，各处停止时间也不一致。两广盐斤加价，留省作为“剿捕洋盗”经费。湖广、江西所加于嘉庆二十三年经两江总督孙玉庭奏请停止。但为免“商力拮据”，嘉庆十二年所加余息仍被保留下来。至于两淮、两浙、长芦、山东，都是到道光帝继位以后，经反复奏请，才陆续停止的。
道光初年对归公盐斤加价的豁免并未持续太久。仅三年后的道光四年，长芦盐政阿尔邦阿以长芦商累难支、积欠盐课达999万余两为由，奏请恢复“嘉庆十四年加价之旧”。直隶总督蒋攸铦复奏。当年虽被户部驳回，但到道光五年，又借捐助豫省大工的机会再次呈请，最终获准。
道光四年，南河高堰十三堡决口，堵筑工程浩大，需银数百万两。刚刚调任内务府大臣的阿尔邦阿率先提出“复盐斤加价以济工需”的建议。道光帝将此折转发给长芦、两淮等处督抚、盐政，要求督抚体察情形，悉心酌议，据实具奏。
道光五、六年间，既有南河大工，又有镇压张格尔叛乱的军事行动，需费繁巨，仅有长芦、山东及行销芦盐的河南省部分地区实行加价，显然缓不济急。道光六年正月，南河总督严烺奏称，南河堰盱五处碎石坦坡工程需银560余万两，他引用嘉庆十四年加价归公成案，认为“实可复行”。九月，阿尔邦阿再次奏请两淮、两浙一体加价。
道光帝的上谕几乎完全重复阿尔邦阿的观点。其倾向已非常明显，各地官员自不能不心领神会。两广因有嘉庆十四年虽加价而未拨解河工、不久即告停止的成案，道光帝直接朱批“依议”，两广遂免于加价。此次加价归公，由堵筑高堰漫工而起，又称“堰工加价”。堰工及西北兵事先后结束，于是各地陆续奏请停免。
鸦片战争之后，清廷为筹集军费和赔款等项开支，财政形势空前严峻。同时黄河大堤屡次漫决，其中道光二十一年六月祥符决口，洪水围开封，20余州县受灾。堵筑决口费用需600余万两。次年，清廷加紧筹备海防，军机大臣穆彰阿等面奉谕旨筹备河费、军需，随后以附片形式，特别提出参照嘉庆十四年和道光六年两次盐斤加价成案，令各督抚、盐政参酌情形复奏。此项盐斤加价是为河南漫工和海防经费筹款，所以被称“豫工加价”或“海防加价”。两淮和两广仍旧与堰工加价那次一样，奏请免于加价。两淮、两浙等处这次得以免加。芦盐所行销的直隶、山东、河南等地之所以照旧加价，很大程度上是为了最终加价能够“归商”或者归补积欠。但地方官员及盐商均乐于加价“归商”，对于加价归公，仍有推诿之意。
嘉道时期只有三次盐斤加价归公，实行的时间有限，而且加价地区也逐渐减少，乃至第三次加价只有长芦、山东两盐区，但其对后来还是产生了深远影响。作为一种“权宜之计”解决特定时期的财政困难，盐斤加价提供了一条可行且便捷的途径，此后常被议及。
盐斤加价归公对盐税变革的影响 嘉道两朝为筹集河工和军需经费推行的盐斤加价，是否真正有助于解决经费需求，还很难确知。从加价幅度看，加价较之盐课正项，增加几达一倍以上。倘若这些加价能够如数完缴，并且不对正杂课税征收产生负面影响，当然会使朝廷财政能力有所增强。
但实际征收情况肯定复杂得多。部分盐区的加价征缴情况较为理想。然而，也有不少盐区未能足额完缴，甚至影响正课，加剧了积欠。长芦、两淮盐务积弊积重难返，加价归公显然是原因之一。
嘉道时期盐斤加价“归公”，在50年间仅实行了三次，累积加价时间也不过15年左右，但其在清代税收体制演变中却具有重要的标志性意义。与田赋征收受到“永不加赋”国策约束不同，清廷对盐课收入有“最大化追求倾向”。只是受制于各种条件，盐课增长“并没有达到最大可能性”。盐课正额的增长，与同时期的人口和经济发展相比，相对迟缓，即使到清朝末年，增量也很有限。
清廷尽力避免正式大幅增加课税，那么在当时统治者看来，盐斤加价又属于什么性质？在盐斤加价从“归商”到“归公”的转变中，大体能看到其中的逻辑。财政支绌之时，清廷没有选择直接增加盐课或者直接加价归公，一方面是受“原额主义”的影响，盐引、盐课的数量增加受到一定限制。加税或加价，都必然会导致私盐畅销，增加官府的管理成本，使得盲目增税不一定能达到理想效果。另一方面，清廷虽然没有明言增加盐税也属于“加赋”，但“永不加赋”国策隐含的是“轻徭薄赋”的儒家理想，“薄赋”指的不仅是“田赋”，关税、盐课等自在其中，嘉庆帝所说的“与加赋少异”，也说明在他的心目中，两者相差不大。所以在“永不加赋”理念下，朝廷在增加税收方面尽可能保持“克制”。此外，食盐是人们日用必需之物，在现代经济学中被视为缺乏弹性商品，无论贫贱富贵，所需数量相差无几。这就导致盐税对贫困的绝大多数民众最为不公，因而有“恶税”之称。所以，清廷在增加盐课方面表现得相对慎重。
但定额化财政体制毕竟有其局限，当面临重大非常规支出时，难免捉襟见肘。既然不能轻易正式增加税收，就要有其他的应对方式。清廷对类似的经费需求，倾向于依靠官民“自愿”提供支持。因此，带有“自愿”色彩的“捐输”在清代财政体制中就发挥着重要补充作用。而在各种群体的捐输活动中，盐商捐输尤为重要。每当发生重大军事行动、赈灾或公共工程建设时，盐商因财力相对雄厚，通常积极参与捐输。
与其他官民捐输往往直接以个人财产进行“报效”有所不同，盐商拥有运销食盐的专利，难免会将捐输负担通过盐价转嫁到消费者身上，从而使盐商的“自愿捐输”变成一项间接性的税收。但捐输毕竟是一种额外负担，随着其数额不断增多，加上其他运销成本的上升，必然造成正课积欠。为了维持盐引运销及盐课的正常征收，朝廷不得不通过加价的方式对盐商给予补偿，这就是加价“归商”的由来。盐商因捐输所遭受的损失，又通过加价归商得到弥补，而朝廷获得的捐输收入，又可能因盐课积欠而损失掉。与其如此，不如加价归公更为直接。所以到嘉庆年间，发生了由加价归商到加价归公的转变。
加价具有强制性和普遍性，很容易被民众视为加税。为了显示其与加税不同，清廷从筹划加价归公开始，就反复强调其“与加赋少异”。首先即突出加价的“受益性”，在确定是否加价以及加价用途时，重点考虑加价目的是否与民众有关。其次，强调加价的“权宜性”与“临时性”，加价归公并非永久性的，而是根据特殊需要，决定是否加价以及加价的幅度，工程或战事结束，加价即应停止。最后，强调民间的承受能力，在保证足额经费的前提下，尽量将扰累民间降低到最小程度，避免造成社会动荡。“借资民力”的临时性的特点，是其区别于正式赋税的主要特征。盐斤加价归公自动议之始就强调此点，而在嘉道时期直至清末，无论加价如何频繁，在这一点上是相同的，这也是清廷始终没有将其作为正式“税收”的重要原因。
“借资民力”对税收体制的影响，就是在额定税赋没有大幅度增加的前提下，能尽快从民间汲取财力，满足特定经费需求。盐斤加价也是如此。与增引、增课等直接增加盐税的方式相比，通过加价并将增加的部分纳入官府支配，显然更为直接、迅速，增加的幅度也大得多，收入较之正课数额往往成倍增加，有助于短期内筹集巨额经费。
虽然清廷始终淡化盐斤加价的税赋性质，但其本质就是一种税收，而且与陋规、私征不同，是经过朝廷批准的合法“加税”。清末民国时期，将类似这样依托于正税而进行的加派，称为“附加税”。“附加税”有“一时一事”的特点，针对特定经费需求而征收，相对灵活，也有依托正税征缴、降低征税成本的优点，但也存在严重缺陷。当然，盐斤加价只是款目繁多的“附加税”中的一种。由于清廷在增加财政能力方面采取“附加税”形式，当然也就难免遭受因税收失控带来的社会动乱的后果。
清朝鉴于明朝“亡于三饷加派”的历史教训，逐渐将“永不加赋”确立为国策，其内涵即从最高决策的层面禁止“加派”，以此强化政治的正当性。与“永不加赋”国策相表里，就是财政体制上的“定额化”与财政理念上的“量入为出”。不过，面对明清以来的社会大变革所带来的强化国家公共职能的需求，这种财政体制必然难以为继。特别是清中期以来，形势更加严峻。如何在不触动“永不加赋”的前提下，增强政府的支付能力，就成为一项重要议题。“盐斤加价”归公就是在这个背景下出现的。
在部定以后，盐价逐渐失去市场机制中的信号意义，很大程度上变成朝廷“寓税于价”的工具，经历了从“加价归商”到“加价归公”的变化。“加价归商”补贴盐商因为捐输或者其他经济压力而造成的利益受损，通过抬高盐价，实现负担向消费端转移的目的。“加价归公”则直接将所提高的盐价收入官库，直接增加官府财政收入。较之“归商”，“加价归公”在效率上更有优势，但也更接近“加赋”而与“永不加赋”相抵触。因此清廷在探索“加价归公”的过程中，强调其“受益性”“权宜性”“临时性”等特点，在执行中照顾不同地区的实际情况，“因地制宜”。
嘉道时期的三次加价归公，为朝廷在“正税”之外“合法”地增加收入提供了一个先例，使得类似“盐斤加价”这样的“附加税”成为朝廷乃至地方筹集经费的重要选项，并随着国家财政紧张而越发受到重视，甚至被认为是“良策”，在晚清税收转型的过程中，日益占据重要的地位。但如同其他“附加税”一样，“盐斤加价”也有自身的弱点，特别在政治上的现代化没有展开的前提下，“附加税”与传统的“加派”一样，容易陷入失控的局面，成为激化社会矛盾，引起民众抗争的导火索。
摘自《清史研究》2025年第２期，原文约38000字。
