【作者】于广，上海社会科学院历史研究所。
【摘要】1927年南京国民政府成立后，决心裁撤各地厘金，强调国家税收标准一致。理论上，弱化地方对生产型税基的控制有利于市场的整合，长远看会带动国家经济的发展。然而，麦厘的裁撤却遭到各地商人的反对。此中原因，除了麦粉税的出台因经济和财政因素过于仓促，还涉及不同区域之间的麦粉竞争。“奖励金”成为平息争议的关键措施，确保了麦粉统税的顺利开征，但麦粉统税在20世纪30年代并未增长，也影响到国民政府的产业和税收政策。
【关键词】麦粉；麦厘；裁兵；市场；统税
1928年前后麦粉特税开征之经济因素 晚清开放通商口岸后，在华外国人增多，许多侨居中国的外商及传教士嗜食面包，但中国的石磨土粉较粗，口感不佳，国外的机制麦粉开始输入中国。1863年，英商在上海设立了中国最早的机制面粉厂。清政府认为洋麦粉食用者少，进口不多，将其混列于进口杂粮之中，免征关税。甲午战争后，全国新设机制面粉厂的数量和产额剧增，20世纪一二十年代新增工厂上百家。新增面粉产量每年达到万余包，面粉进出口数量也呈现增长的趋势。新设的机制面粉厂，大多位于上海、天津、武汉等大城市，而供机制麦粉所用的小麦则多从内地输送。相较于进口面粉的免税待遇，国产面粉以及供机制麦粉所用的国产小麦却须担负厘金以及各地常关、厘局节节征收的杂捐。由此华商常常请求政府改善华洋税负不均的问题。1925年9月8日，福新粉厂总经理荣宗敬请求政府设法征收进口洋粉关税或落地税。然而，征收进口关税涉及关税协定及复杂的外交问题，北洋政府也曾尝试裁厘和关税自主，但受困于内政外交，并无实质成效。
1927年南京国民政府成立后，赤字持续增长。财政部就此多次召开全国财政会议和裁厘会议等，商讨改善财政的良策，厘金和关税问题最受重视。1927年6月，在中央执行委员会政治会议上，确立了划分国地两税收入。7月，时任财政部长古应芬向各省下达《划分国地两税收入及支出暂行标准》，将厘金列为国家税，从而获取改革厘金的主动权，为裁厘作出准备。南京国民政府宣布将在9月于江苏、浙江、安徽、福建、广东、广西六省裁撤厘金，改征出厂税，同时实行关税自主。彼时北伐仍未结束，关税自主未得到西方列强的同意。压力之下，南京国民政府第一次裁厘和关税自主的计划以失败告终，各地仍照常征收麦厘。
为了减少海关进口税和外商影响，南京国民政府调整了裁厘策略。卷烟和麦粉业成为最早的实验场。1928年6月，财政部颁布《征收麦粉特税条例》，定于7月1日施行。征收形式上，麦粉税改变麦厘时期沿途征收的方式，由政府派员驻厂征收，直接在厂内包装时收税，发给税单。
为保证有效实施，财政部在各地设立麦粉特税局，负责征收和管理麦粉特税，初期仅在盛产麦粉的地区设立。各区域麦粉特税局在辖区设立分局和查缉所，一并负责征税和稽查事务。在裁厘过程中，民族麦粉业本期望南京国民政府裁撤国内麦厘，并加收进口洋粉税。然而，南京国民政府出台的麦粉特税税率甚至高于以往的麦厘，与预期大相径庭，令麦粉商大失所望。
1928年前后麦粉特税开征之财政因素 麦粉特税的出台非常仓促，因为它涉及1928年南京国民政府二次北伐后的裁兵编遣。1928年6月，北伐军相继攻克北京和天津。第三集团军总司令阎锡山趁机与北京官僚政客妥协，收编北洋军队，并授予其军事长官军团长等职务。阎锡山的扩军引起蒋介石的不安。6月14日，国民党中央政治会议分别致电位于新乡的第二集团军总司令冯玉祥、北京的第三集团军总司令阎锡山、汉口的第四集团军总司令李宗仁以及上海的海军总司令杨树庄，严禁收编部队，要求适量裁减军队人数。蒋介石主要考虑的，一是军事胜利后的人事安排和裁兵编遣，二是军饷发放问题。为牵制阎锡山，17日，蒋介石致电冯玉祥请其保举一人出任北京或天津特别市市长，又致函财政部宋子文、张寿镛、钱新之等人，要求筹足500万元，并派钱新之带300万元北上作为临时裁兵军饷。次日，蒋介石就裁兵问题通令各军师长。桂系、西北军、阎锡山等势力对此积极回应。28日，蒋介石正式启动裁兵编遣的程序，设立裁兵善后委员会。7月11日，蒋介石与冯玉祥、阎锡山、李宗仁、白崇禧、朱培德等四大集团军要员会于北京小汤山，讨论裁兵与善后事宜。次日，四个集团军领袖在共同整理军事案上签字，该案在8月14日召开的国民党五中全会军事委员会上通过。
表面看，各集团军领袖一片和谐、拥护裁兵，实则暗流涌动。一是各集团军表面裁兵、背后扩军；二是裁军涉及的财政问题难以解决。据统计，1927年南京国民政府的全年税收仅6233万元，如果不设法增加收入，裁兵计划无法实现。基于此，1928年6月《征收麦粉特税条例》仓促出台，财政部即以“裁兵及还旧借款”的名义将麦粉特税全部拨作押品，配合扬州四岸盐商的200万元盐税预付款，以月息7厘向上海银行业借款410万元。在银行团中，中国银行和交通银行的借款数最多。1928年7月21日，银行团成立裁兵及还旧借款委员会，胡孟嘉任委员会主席，中国银行、交通银行、上海银行、中孚银行和中国实业银行为基金委员会委员，并聘任专业会计师李静涵负责稽核。同日，财政部令苏浙区麦粉特税局将7月15日起的麦粉特税，除特税局开支外，依据合同随时尽数拨存银团指定银行（交通银行），直至合同借款本息清偿为止。
1928年7月至9月，苏浙区麦粉特税局尚能按时清偿“裁兵及还旧借款”本息，然而到了10月中旬，银行团未收到当月应收本息数额。借款委员会得知此事，颇为着急，胡孟嘉于10月15日致函财政部宋子文、张寿镛，要求尽快给出解决方法。11月7日，胡孟嘉再次致函宋子文和张寿镛，督促麦粉特税局尽快清偿本息。宋子文亲自致电麦粉特税局，要求在最短时间内将临时减税问题迅速解决。麦粉特税局承诺，10月欠额可补缴6万元，11月可缴12万元，并解释了10月无法还本付息的原因在于福新公司。经此一事，可以看出仓促出台的麦粉特税除了其本身税收功用，另外包含两个作用，一是“麦税关系抵借款项”，二是关乎政府信用。一般认为，厘金是饱受诟病的恶税，既然裁厘改税是利国利民之事，为何麦粉厂商会有抗税行为，以致让借款委员会产生恐慌？
不同地区基于麦粉特税的抗税行为 麦粉特税是南京国民政府裁厘改税的重要内容，尽管取消了积怨已久的麦厘，但麦粉特税的开征却引起内地商人、津商和沪商的争执，根本原因在于麦粉税率并未较裁厘前有所下降。另外，不同地区的抗税行为，所持理由也不尽相同，但本质是利益上的“区域不均”。
麦粉税的有增无减引起各地麦粉企业的集体反对，但不同地区麦粉企业的理由却有所不同。安徽、江苏地区为主的内地麦粉厂商在《征收麦粉特税条例》颁布当月即向南京国民政府提出请求减收麦粉税。他们推断此次改革是受上海某些麦粉商的鼓动，以达到沪粉完全占领市场的目标。在内地粉商看来，沪商地理位置得天独厚，资本优势明显，在诸多方面均远强于内地。为维持平等起见，请求减轻特税，以维持内地粉厂的运营。
依照《征收麦粉特税条例》，天津被纳入直鲁区，由直鲁区特税局向麦粉厂征收麦粉特税。对此，津商多次致电时天津实际控制人阎锡山和财政部，对特税的征收表示异议。在天津商人内部，分为麦粉厂商和麦粉经销商，两类商人尽管理由不同，但殊途同归，均极力反对南京国民政府征收麦粉特税。一些商人还利用天津租界的保护，强行偷税抗税，再伺机将面粉由租界运往华界。尽管《征收麦粉特税条例》规定华洋面粉须一体纳税，但部分经销洋粉的商人将货栈设于租界内，借助租界的保护，偷税漏税，暴力抵抗麦粉特税的征收，依靠税收上的优势，在市场上占得先机。对于这些粉商的暴力抗税，直鲁区麦粉特税局也采取了对应的强制措施。
政府对抗税之因应与麦粉市场 针对内地粉商和天津粉商的抗议，1928年8月，麦粉特税总局对内地商人的抗议作出回应，解释了麦粉特税的设立旨在免除原料厘金。10月，财政部核定办法，规定江南内地各粉厂提给奖励金三成，江北内地各厂提给奖励金四成，上海各厂仍照定率缴纳。此消息一出，上海各机制面粉企业表示抗议。
荣宗敬本来对南京国民政府裁厘改税的计划充满期待，但麦粉特税出台后，各地税费不均，且成本并未减轻，荣宗敬强烈反对，请求政府废除或减轻麦粉特税。福新等一众粉厂停止缴税后，财政部担心以麦粉税为抵押的借款无法偿还，影响政府信用，特准麦粉特税局“从宽准以八折缴解”。10月内，得到财政部授意的麦粉特税局多次与荣宗敬、阜丰面粉厂经理孙景西、申大面粉厂经理顾馨一、上海总商会会长冯少山等商界领袖协商，双方均认可奖励金的办法。从11月起，财政部答应给予申粉厂二成奖励金，给予天津粉厂三成奖励金，将江南内地各粉厂的奖励金改为三成半。
1929年6月，财政部颁布《第一次修正麦粉特税条例》和《麦粉特税施行条例》。修正条例增加了对出口麸皮的征税方案。1931年1月南京国民政府正式裁厘改统，麦粉特税改为麦粉统税。在统税时期，尽管南京国民政府不情愿，在1933年的行政计划书中痛斥此种奖励金“名为奖励、实为回佣”，但迫于各粉厂的压力，奖励金制度依然延续，成为一种固定的制度。
九一八事变后，日伪政权在东北对华商课以重税，并免除日本商品的税收，使得华商近乎丧失了整个东北市场。随后世界经济“大萧条”的影响开始波及中国，国际银价上涨，资金先从内地和农村逐渐撤离，再波及上海地区，资本市场出现恐慌，企业每况愈下。与此同时，频繁的自然灾害和持续的内战，对农村经济产生巨大影响。在糟糕的经济环境下，南京国民政府的军事财政支出却不断增加。为了救济灾区和解决财政危机，南京国民政府先后向美国进行了“美麦借款”和“棉麦大借款”。除了对国内的粉厂免税外，南京国民政府还在1933年11月通过加征进口麦粉税的决定。进口麦粉不仅需缴纳麦粉统税，还应缴纳关税。南京国民政府一方面大量进口小麦，保障水灾后小麦价格的稳定；另一方面对运往灾区的麦粉免征统税，并在世界经济“大萧条”波及中国后，国内物价持续低迷时，提高洋粉进口税，减少了外粉的冲击，从而保护了国内的麦粉企业。
政府的税收优惠政策加上粉贵麦贱的市场格局，国产麦粉销量在“大萧条”时期保持稳定。不过，由于大量免税麦粉的存在以及奖励金制度的固定化，华资麦粉业的发展并未体现在南京国民政府的麦粉统税中。这也导致在南京国民政府军费剧增的背景下，免税和奖励金政策无法被实施于其他行业，麦粉业成为不多的得到税收保护的行业。
理论上，麦粉是一种生产型税基，弱化地方对它的控制、建立统一的国税标准有利于市场整合，长远看会带动国家经济的发展。因此，裁厘改税理应是利国利民的改革，然而，通过20世纪二三十年代中国麦厘裁撤和麦粉税开征的过程，可看出麦厘的裁撤并未得到企业的广泛支持，其中蕴含着近代国家税收体系建立过程中的经济、政治和地域因素。区域间商人的税收利益冲突迫使政府在制定国家税收政策时，不得不采取一些措施，体现出近代中国税制改革的一些特点：第一，税收附带的借债收入是南京国民政府的主要财政来源。税收具有无偿性的特点，增加税收亦是政府解决财政危机的根本措施，但合理的税收增加应是一个持续和缓慢的过程。深陷财政危机的南京国民政府，却急于找到一种更快捷、迅速，又能维持政府信用的方式来改善财政。因此，以税收为担保的借债带来的即时性收入，实质成为南京国民政府财政的重要来源。麦粉特税的仓促出台是为了获得银行团的借款以实施裁兵编遣，这种税债关系不仅见于麦粉业。第二，裁撤厘金不减负但减少税负不均。第三，奖励金制度是解决各地区商人间税收利益冲突的重要方式。在麦粉特税开征之初，内地粉厂、天津粉厂和上海粉厂之间发生了一场争执，其核心在于上海粉厂是否得益于此次税改。在一系列协商后，南京国民政府分别给予不同地区以奖励金，才逐渐平息此次区域商人间的税收纠纷。尽管南京国民政府并不情愿，但这一临时性措施后来逐渐成为麦粉业中一种固定的奖励或回佣制度。然而，麦粉税却不如卷烟统税和棉纱统税一般增加迅速，这也是奖励金制度无法推广的重要原因之一。
摘自《史林》2025年第2期，原文约25000字。
