【作者】王东，宁波大学人文与传媒学院。
【摘要】电报技术进入晚清政府文书传递系统后，极大提高了官方信息传递效率。由于电报通信中易出现泄漏问题，保密就至为重要。晚清政府电报文书保密经历了一个逐步加强的过程。19世纪末，清政府电报保密措施较为简单，致使密电时有泄漏。庚子事变中，一些官员通过阅看密电操纵信息传播，对清廷权力构成巨大挑战。新政前期，清政府采取改变电报局管理、缩短密码本更换周期等措施，以期提高通信安全，加强统治权力，只是成效有限。官电仍被频繁泄漏于外国人、报馆等。1908年后，清政府虽然不断强化保密能力，但是由于内部人员腐败，仍未能解决密电泄漏问题。清政府试图从管控信息传播角度重建一个强有力中央集权政府的愿望最终未能实现。
【关键词】晚清政府；电报；权力；信息安全
中文电码本运用与清政府电报文书保密 电报技术传递信息，是“通过点、划和中间的停顿，可以让每个字母、数字和标点符号彼此独立地发送出去”。这个由点、划和空格组成的编码，即为世界通用的莫尔斯电码。因汉字各不相同，无法用莫尔斯码直接表示。在中文电码本出现以前，国人使用电报通信，只能先将中文译成外文，再行传递，费时费力。为推动电报业务在中国的展开，1872年，丹麦大北电报公司出版了中文电码书《电报新书》。该书用四个数字代表一个汉字，以解决莫尔斯码与汉字转换问题。
光绪初年，驻外使臣开始与北京往来通电，电报可经丹麦大北电报公司、英国大东电报公司海底电缆传到上海，或由俄国电报线传至恰克图，再通过驿递、邮寄等方式送至北京。他们用的电码书是由出使随员张德彝编纂的《电信新法》。为保密电文，有的公使会使用“加减法”。
1881年年底，津沪陆路电报线建成，国内官员可以使用电报通信。1882年，总理各国事务衙门给署理两广总督曾国荃寄去《电信新法》及曾纪泽所拟“密电加减法”，以互通电报时，按此法传递。此时清政府还未将《电信新法》定为官用本，也会使用中国电报局编印的《电报新编》。曾纪泽所拟“密电加减法”是按年月数进行加减，年月不同，加减数字各异，有一定变化性，相较于约定固定数字加减，保密性更强些。《电报新编》是社会上通用的电码书，用来传递官电，更易泄漏。之后，清政府才将《电信新法》定为官方通用的电码本，“加减法”为主要的加密方法。
中法战争后，随着电报线路继续扩展，电报在清政府公文中扮演的角色日益重要。1888年，鉴于《电信新法》所收字码简略，总署又“重加添减”，刊刻新本，颁给南北洋大臣、各省督抚将军、驻外使臣等官员使用。1890年，总署又将1888年版《电信新法》“重加厘定”，颁行应用。
除使用总署所颁电码书及通过“加减法”保密电文外，一些保密意识较强的官员会自编密码本，用于特定领域通信。1886年，办理中越界务的李兴锐编制密电本。1890年，出使俄德奥和大臣许景澄与总署间使用专用密码本传递密电。
1893年，总署曾颁发过只在出使大臣处使用的“印有红字目”的密码电本，应即是两年后颁行通用的“密红”电码本。这个新电码本最初颁行范围小，使用者也很少。甲午战争时期，1890年版《电信新法》是清政府使用的主要电码本。身处前线或重要职位的军政官员使用了专门新编的密码本，以保证战时通信安全。
1895年，总署才向各省督抚将军等官员颁发“红字电信新法”，即“密红本”。这个密码本虽是新颁，却已在小范围内使用两年多。1896年，前往俄国谈判《中俄密约》的李鸿章并不认可“密红本”的保密性，又另编密码本，供他与北京往来密电时使用。密电码由参与此事的大臣亲自翻译，也出自李鸿章建议。此次保密工作做的很好，中俄谈判密约消息没有外泄。之所以如此，有以下原因：第一，李鸿章与总署往来密电使用了最新编订的专用密码本；第二，密电码由参与此事的大臣亲自翻译；第三，中俄电报线已在珲春、海兰泡两处接通，李鸿章发电北京，可选择由中俄电报线传递，不必经过第三国线路，这样其他国家就很难获取电码稿。没有电码稿，英、日即便掌握了破译技术，也无从破译密电。只不过此次保密措施如使用新编密电本、大臣亲译密电，是在李鸿章建议下，为《中俄密约》谈判信息保密而采取的临时性办法，未对日后清政府电报保密产生大的影响。
1897年，总署颁行“密新”电码本。这次总署还特意提出用“加减法”加密机密电文，体现出保密意识的提高。驻英公使罗丰禄、江苏粮道陆元鼎提出了不同的加减办法。直隶总督王文韶、广州将军保年则另编新电码本寄送总署使用。
1899年，总署鉴于“密新本”使用时间较长，容易泄密，又新编密码电本，以该年干支纪年，定名“已亥本”，颁发相关官员使用。同年，总署还制定了颁发密电本的新规。相比于之前的电报保密办法，该规章的颁行使清政府电报保密措施得到很大改进：第一，密码本更换周期进一步缩短；第二，规范了密码本命名；第三，统一了密电标识；第四，对旧密码本实行缴销。只是后因发生庚子事变，“每届数月”更换密码本等规定未能执行下去。
加强电报局管理也是防止密电泄漏的重要环节。1882年，中国电报局从官办改为官督商办，由盛宣怀实际负责管理。在特殊时期，清政府还会严令各电报局加强电码底稿的保管。甲午战后，官督商办的中国电报局传递官电，受到一些官员质疑。
官电信息泄漏与权力格局变化 清政府使用电报通信之初，因电码本更换周期长，加密方式简单，致使官电保密性不强。1882年，朝鲜爆发“壬午兵变”后，日本工部省电信局长石井忠亮利用驻日公使黎庶昌发电后在日本电信局留下的电码底稿，破译了黎庶昌与署理北洋大臣张树声间以《电报新编》为电码书，用“加减法”加密的往来电报。可见，“加减法”比较容易破译。甲午战争前夕，日方依据以前获取的清政府电码本，再利用驻日公使汪凤藻发电后留下的电码底稿，又破译了清政府最新使用的“密红本”电码书。李鸿章到马关议和时虽带有好几种密码本，然与总署往来电报多是用的已遭破译的“密红本”。这些电报都要经由马关邮便电信局收发，使得日本可获得李鸿章收发电报的电码底稿。由于掌握了密电破译技术，又拿到了电码稿，日本就能破译中方密电。
电报文书在清政府内部的泄漏也时有发生。甲午战后，失势居京的李鸿章在担任总署大臣前，因信息来源较少，要求北京电报局向其抄送密电。根据规章，电报局不能将电报尤其是官电私自抄送给其他人。不过，北京电报局总办冯斆高还是遵照办理。当总署传出电报泄漏的风声后，冯斆高密禀盛宣怀，请暂停抄送电报。于是，盛宣怀密电李鸿章。李鸿章表示仍要求抄送。冯斆高担心出事，再请盛宣怀向李解释。经盛宣怀一再解释，李鸿章只得同意停抄密电。当时，总署与外间往来电报，用的主要是总署颁行的电码本。李鸿章也有总署颁行的电码本。因而其拿到北京电报局抄送的密电码后，就能顺利译出密电。
张之洞、李鸿章阅看京内外往来密电，能够与清政府同时，甚至较之提前看到电文，虽然不如密电泄漏给外国人的危害大，但是对依靠文书运转进行日常治理的清政府权力构成了挑战。其实在此之前就有官员认识到电报通信进入公文传递系统后带来的弊端。
清代自实行奏折制度后，皇帝与大臣间实现了机密信息的直接传递，进一步加强了君主专制统治权力。电报文书的使用突破了以往奏折文书直达御前的模式。督抚等官员发往北京的电奏及其他电报到达总署后，先由总署将电码译成中文，再由总署代奏或军机大臣递上，皇帝才能看到。在这一过程中，译电者、代奏者等人都能看到电文内容。电报文书几经转手，就易于出现泄漏、改窜、压搁等问题。相较于直达御前的奏折文书，电报文书的使用导致官方信息沟通方式发生重要变化，无疑会弱化皇权。清政府为追求紧要信息的迅速传递，不得不在保密性方面有所放宽。加之，其时清政府使用电报文书未久，相关负面作用尚未显现。
庚子年间，中东部省份电报线路主要属于官督商办的中国电报局。督办盛宣怀得以利用其掌控的电报通信系统，管控京城与外界往来电报信息传播。当时，驻外公使与北京往来电报需经上海电报局中转，东南诸督抚得以阅电文，再决定是否将电文转往北京。东南督抚及盛宣怀等人正是掌握了控制官电信息传播的权力，才能顺利实行“东南互保”，与清廷形成对抗局面，深刻影响了庚子年的局势。这期间，张之洞、刘坤一等督抚权力得到进一步扩张，为他们在日后的新政改革中扮演重要角色积累了政治资本。操纵官电信息传播的实际执行者盛宣怀，遭到清政府疑忌，事后不仅未能在仕途上有重要进展，而且连原本的电报局督办等职务也遭到剥夺。
新政前期清政府改进电报保密措施 清末新政开启后，官电传递日益频繁。为确保信息安全，清政府开始重新加强电报文书的保密。1902年，外务部向各督抚将军等官员颁发了新编的“洪字本”密码本，同时规定“宙字本”用作传递通常事务，“己亥本”封储不用。对电报局管理体制，清政府也进行了改革。1902年年底，清政府谕令直隶总督袁世凯、署理两江总督张之洞筹商收回电报商局。随后，清政府特设电政大臣，让袁世凯兼任督办电政大臣，取代盛宣怀，主管电政事务。此次电报局领导层变动，袁世凯成为最大赢家。
新政前期，电报局管理其实仍是“权归一人”，外务部更换密电本周期又较长。一些报馆为获取重要新闻，会采取非常手段。如此一来，就导致清政府密电泄漏情况更为严重。当时不仅清廷密电屡遭泄漏，地方官员、驻外使臣也面临同样的问题。
针对官电频遭泄漏问题，清政府改进了保密措施。如负责编订官方通用密码本的外务部缩短了密码本颁行周期。一些使用电报较频繁的中央部门开始自编密码本或在署内设置电报收发机器。如1906年，商部编订电报密码，颁给各省矿务、商务议员使用。户部也自行编印密码电本，发给外省官员使用。以往清政府中央部门使用电码本及收发电报，都依赖总署及其后的外务部。一些中央机构通过自编电码书或设置电报收发机器，减少了对外务部密码本及其电报局的依赖，也有利于电报保密。
作为电政主管者，1906年，督办电政大臣袁世凯通饬各电报局不得泄漏密电。同年，袁世凯又令上海电报总局拟订预防电报泄漏章程及惩处办法。邮传部成立后，又重加厘定该项规章，通饬各电报局遵行。
防不胜防的密电泄漏——高尔嘉盗卖官电案 1908年前，为应对密电泄漏问题，清政府采取了一些应对措施。事实证明，这些举措成效有限。在清政府加强官电保密的1906年，一个持续盗卖清政府电报的团伙也悄然登场。直到1908年年初，步军统领衙门抓获了相关案犯，供出主谋为候选道高尔嘉、民政部五品警官钟镛。诸案犯的供词揭开了该案内幕。
这起密电泄漏案暴露出清政府在电报保密方面存在的问题：第一，电报局管理问题。晚清电报局管理实权长期不在中央部门，而是“权归一人”。尽管1903年年初，清政府将电报局改为商股官办，但是电政管理实权握在督办电政大臣袁世凯手中，并未改变“权归一人”局面。邮传部成立初期，对电政管理松懈，加之电报商股及一些由督抚管辖的省办电报官局的存在。如此管理体制，让外界人士易于贿赂和勾结电报局人员，窃取密电。第二，密码本使用问题。密码本更换周期仍较长，且除一些保密意识较强的中央部门或地方官员会自编密码本，用于机密通信外，多数机构或官员仍依赖使用外务部密码本，导致密码本种类较为单一。该案中，陶恩洪仅凭几本外务部密码本，就能译出大量清政府与外界往来电报。一旦外务部密码本遭到外泄或破译，那些用外务部密码本译发的电报也就易于泄漏。清政府电报如此长时间遭到外泄，必然会对其内政外交造成不利影响，削弱统治权力。
高案后清政府强化电报文书保密及效果 盗卖官电案审理结束后，邮传部饬令各电报局认真整顿电报延误、泄漏等弊端。1908年，邮传部决定收赎所有电报商股，将电报局完全收归部办。一年后，邮传部又通令各电局，严禁漏泄官、商电报。1911年年初，邮传部将各省官办电报线路收归部办。至此，邮传部基本实现对国内电报局的统一管辖。相比于“权归一人”时期的电报局管理体制，由中央部门专管电报局，更加有利于防范局员泄漏电报。
1908年高案发生后，外务部随即向各省督抚、出使大臣等官员颁发了最新的密码本“申密本”。这时，外务部更换密码本周期显著缩短，一年内会多次改换，遇到重要交涉时，外务部会用专用密码传递要电。频繁更换或改编密码本，编订各种专用密电本，成为这一时期外务部防范密电泄漏的重要手段。除在密码本方面下功夫外，加强外务部电报稽查及相关人员管理也很重要。高案也引起诸位军机大臣对电报保密问题的高度重视。地方官员改进密电保密办法主要是编制专用密电本和增加密电本数量。出于保密需要，当时官场使用专门密码本的地方越来越多，以至东三省总督赵尔巽处所存电码本多达45种。
受高案影响和保密电报文书的实际需要，清政府进一步加强了保密措施。在电报局管理方面，邮传部将电报局全部收归部辖，实现了统一管理，并严防电报局员及译电人员泄漏电报。在密码本编订及使用方面：第一，密码本更换周期进一步缩短，有的机构会一年数次更换；第二，使用自编密码电本的机构、官员更多，一般会使用数种甚至数十种密码电本。每一种新密码的启用，就相当于在收发电报当事人或机构间增加了一条新的电报传递渠道。随着密码本的更换或改编，这些通信渠道也会不断更新。各种密码本的大量使用，让清政府中央与地方形成了更趋复杂的电报通信网。军机处及中央各部使用自编密码本及频繁改换密码也改变了以往外务部垄断北京各部门与外界电报通信渠道的格局，有利于防范电报传递中遭到拥有同样密码本的官员窃看。即便有某密码本遭到破译，也不会导致密电信息大量和持续性地遭到泄漏。借助于多种密码本构筑的复杂电报通信网，提升了官电信息安全性。
尽管如此，宣统年间，官电泄漏问题依然存在：一方面，清政府制定的保密措施多被报刊迅速公开，削弱了保密效果；另一方面，也是更为重要的，就是官方内部人员的泄漏。1909年，一封有关吉林对外交涉的密电为报纸所刊载。清廷发现后令吉林巡抚陈昭常查找泄漏原因，发现此次密电泄漏是吉林民政司将电文给商会阅看所致，属于政府机关人员的不慎泄漏。翻看宣统年间报纸，仍能从中看到不少官方密电。
辛亥革命期间，《申报》《新闻报》因刊登汉阳失守的新闻电，报馆遭到革命者袭击。清政府内部人员已成为官电泄漏的重要源头。直到覆灭前夕，清政府仍未能有效解决电报文书信息外泄问题。政府密电被报纸刊载，广为传播，无疑会对清政府统治权力持续构成威胁和挑战。
清政府电报文书屡遭泄漏，导致官电信息传播路径出现多条，进而影响清末权力格局。一方面，皇帝不会亲译电报码，电奏及其他电报需经总署或军机处代译呈上。这样枢臣就可先于皇帝看到电文内容，完全不同于奏折直达御前，由皇帝先批阅，再发交军机处的模式，导致了皇权弱化；另一方面，北京与外界往来电报会在途中遭到泄漏，为一些官员阅看，进而控制信息传播，造成了中央权力下移，最明显的就是“东南互保”。而官电信息屡遭外国人、报馆等窃取、刊载，尤其是被报纸广为传播后，更会削弱通过文书流转进行统治的清政府权力。
因此，要利用电报技术传递信息，就不得不注重保密问题。晚清时期主要处于有线电报通信时代，清政府电报基本都是通过电报线传递的。要破译有线电报，须同时具备两个条件：一是从电报局拿到电码底稿；二是拥有密码电本或掌握破译技术。19世纪末，无论是在电报局管理，还是密码本编制及更换方面，清政府的做法都存在较大漏洞，密电保密性不高，泄漏情况时有发生。新政时期，随着密电泄漏问题日益突出，特别是高案发生后，清政府更加注重电报保密问题，采取了一些应对办法，主要是缩短密码本更换周期，编制和使用多种密电本，将电报局逐步国有化，加强电报局职员管理等。这些举措都有助于提升电报文书保密性。只是官电泄漏问题未能得到有效解决。因一些保密措施被报刊迅速公布，又削弱了保密的可靠性。更为重要的是，由于清末官场腐败，一些政府人员为谋求利益，兼充报馆访员，将政府电报供给报馆。于是，那些“军机处友人”“内廷人”“政界人”等能接触到清政府密电的人员继续将密电泄漏给外界。有了官场中人的泄密，无论清政府如何提升和改进电报保密措施，都无法避免密电泄漏。
总体而言，清末最后几年，清政府保密官电的措施已大为进步，却仍无法很好地解决密电外泄问题。这让清政府试图从加强管控电报文书信息传播方面，来重建一个强有力的中央集权政府的愿望终难实现。晚清政府电报文书泄漏引起的信息传播路径变化及对晚清权力格局的影响，也可为审视清末权力格局变迁，提供以往研究关注较多的军事力量、官制改革等之外的视角。
摘自《新闻与传播研究》2025年第3期，原文约22000字。
